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제 1차 기후포럼 개최

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지난 4월 3일 제 1차 기후포럼이 인천환경운동연합과 인천의제 자원순환분과의 주최로 개최되었다. 이날 강의는 환경운동연합 에너지 기후변화본부 이상훈 처장이 지구온난화의 현황과 대응방안, 그리고 지자체의 역할에 대한 강의가 이루어졌다. 강의후 열띤 질의응답이 이루어졌고 이후 2차 기후포럼을 개최하여 인천지역사회에 공론화하기로 결의하였다.


밑의 글은 발제문이다.

1. 기후변화의 실태와 국제적인 대응 흐름

‘지구가 보내는 마지막 경고’, 지난 2월 2일 발표된 IPCC(기후변화에 관한 정부간 패널) 4차 평가 보고서를 그렇게 부를 수 있다. IPCC 4차 평가보고서는 2001년에 나온 3차 보고서에 이어서 빠르게 진행 중인 기후변화가 초래할 파국을 과학적 관측과 예측의 결과로 다시 확인해 주었기 때문이다. 인간이 화석연료를 남용한 결과 기후변화가 발생한다는 점이 보다 분명히 강조되었지만 이는 IPCC가 창설된 20년 전부터 알려진 오래된 진실이다.
결과적으로 IPCC 4차 평가 보고서는 기후변화를 직시하는 대부분의 인류를 위한 연구 결과라기 보다는 경제적, 정치적 이해에 따라 기후변화 현상을 왜곡하고 부정적 영향을 무시해 온 일부 집단에 대한 최종 비판서인 셈이다.
IPCC는 한마디로 전세계에서 가장 권위있는 기후변화 연구 집단이다. IPCC에는 전세계에서 권위를 인정받은 2천5백명의 학자들이 참여한다. 기후변화를 관측하고 연구하는 과학자 뿐만 아니라 사회․경제적 영향을 예측하고 대책을 모색하는 경제학자와 정책전문가들도 참여한다. 그런데 이 IPCC는 방대한 구성원과 복잡한 작업 절차 때문에 매우 보수적으로 보고서를 작성한다. 국내 인사 중에선 IPCC 평가 보고서 작성과 검토과정에 참여하는 전문가가 손에 꼽을 정도로 드문데 그 중 한 기상학자는 불과 몇 년 전만 해도 기후변화를 말할 때마다 ‘확률적으로 가능성이 높은 이론’ 식으로 매우 조심스럽게 표현해서 듣는 이들을 답답하게 만들었다. 그는 지금 국내외에서 기후변화 현상을 관측하고 심각성을 경고하는 대표적인 학자이다. IPCC 4차 평가 보고서의 내용처럼 기후변화가 인간 활동의 결과로 빚어진다는 것이 과학적으로 의심할 여지가 없는 수준에 이르렀기 때문이다.
IPCC는 평가 보고서를 작성할 때마다 친철하게 정책결정자를 위한 요약본을 준비한다. 지구의 평균기온을 높이는 기능을 한다는 이산화탄소 농도는 산업혁명 이전의 280ppm에서 2005년 379ppm으로 뚜렷하게 증가하였다. 화석연료 이용이 주 원인이고 농업과 토지이용의 변화도 영향을 미쳤다. 이런 추세라면 2050년 이전에 대기 중 이산화탄소 농도가 자연 수준의 2배인 550ppm까지 치솟을 것이다. 온실가스 농도 증가에 비례하여 지구온난화는 논란의 여지가 없을 정도로 명백하게 나타나고 있다. 1900년 이후 0.76℃가 증가했고 최근 12년 중 11년이 기상관측 사상 최고 더운 해 순위에 올랐다. 지난 50년이 과거 1300년에서 가장 온난한 시기일 것이며 북극에 빙하가 뚜렷하게 감소하고 있다. 21세기에는 20세기보다 기후변화가 더 뚜렷하게 나타날 것이다. 지구평균 기온은 최저 1.1℃에서 최대 6.4℃까지 올라갈 것이다. 인류의 대응에 따라 6개의 기온 상승 시나리오가 나오는데 지금처럼 화석연료에 의존하면 기온상승이 가파르고 화석연료에서 탈피한 생태적 사회 전환이 이루어지면 인류는 기후변화를 완화해서 부정적 영향을 줄일 수 있다. 평균기온의 상승 정도에 따라 해수면도 18~59센티미터 상승할 것이다. 큰 비가 잦아지고 태풍과 허리케인의 세기가 커지며 폭염으로 인한 열파 피해도 늘어날 것이다.
평균 기온 상승은 생태계 변화와 기상이변으로 이어진다. 1.5~2.5℃ 상승으로 20~30%의 생물종이 사라질 우려가 있다. 3℃ 오르면 아시아에서 연간 700만 명이 홍수의 위협에 직면하고 세계의 1억 명 이상이 식량부족에 시달릴 것이다. 얼마 안될 것 같은 해수면 상승으로 상하이나 부에노스아이레스 같은 해안 도시에 사는 100만~1억 7천 만명이 해안 침수의 영향을 받을 것이다. 환경난민 1억5천만~2억명이나 발생하여 삶터를 잃고 떠돌 것이다. 4℃ 오르면 세계의 5명 중 1 명이 물 부족에 시달리며 북미의 경우 높은 온도로 인한 피해는 예년에 비해 3~8배 증가할 것이다.
한반도에서도 기후변화는 뚜렷하게 나타나고 있다. 기상청에 따르면 한국은 94년간 평균기온이 1.5℃상승했다. 이것은 기후변화와 도시 열섬현상이 동시에 영향을 미친 것으로 본다. 강수량도 늘고 있다. 계절 별 변화를 보면 봄철엔 평균기온이 올라가고 황사는 잦아졌다. 서리일수가 줄어들고 서리 종료일도 최근 10년 간 과거 30년에 비해 2주 앞당겨졌다. 여름철엔 열대야가 20세기 초에 비해 2배 이상 늘어나고 집중호우가 증가하였다. 그런데 시민들의 예상과 달리 35℃가 넘는 최고기온 일수는 최근에도 별로 늘지 않았다. 한반도에서 나타나는 기온 상승은 여름 보다는 다른 계절의 평균 기온이 올라가는 방향으로 나타나기 때문이다. 겨울이 짧아지고 폭설과 한파가 줄고 있다. 하루 최저기온이 영하 10℃이하인 날은 평년 3.1일에서 최근 10년 평균 1.2일로 크게 줄었다. 한강이 어는 것을 보기가 점점 어려워질 것이다. 한반도에서 일어나는 기후변화는 잦은 기상이변, 육지와 바다 생태계의 변화와 교란 등으로 나타나고 농림․수산업, 산업에 미치는 부정적 영향도 커지고 있다.
여전히 딴죽을 걸거나 발목을 잡는 세력들이 있지만 국제사회는 ‘지구가 보내는 마지막 경고’에 귀를 기울이는 추세이다. 1997년 교토의정서서 채택을 통해 산업국가들의 역사적 책임과 의무가 강조되었고 2002년 요하네스버그 지구정상회의에서 재생가능에너지 확대를 통해서 지속가능 발전을 달성하자는 합의가 도출되었다. 온실가스 저감하는 길은 온실가스 배출이 적은 재생가능 에너지를 확대하고 에너지와 자원 이용의 효율을 증진하는 길이다. 이미 유럽연합은 2010년까지 1차 에너지의 12%를 재생가능 에너지로 공급하는 계획을 추진 중이다. 유럽연합은 이를 통해 2010년에 이산화탄소를 3억2천만톤 줄일 수 있다. 이 저감량은 유럽연합의 온실가스 감축 목표량의 95%에 달한다. 최근 유럽연합 정상회의에선 2020년까지 재생가능에너지 비중을 20% 높이기로 했다. 이럴 경우 유럽연합은 1990년 기준으로 온실가스를 20%넘게 저감할 수 있을 것이다. 그리고 2005년 글렌이글스 G8 정상회의에서 기후변화 대응이 핵심의제로 등장하고 2007년 다보스국제포럼에서도 기업의 기후변화 대응 노력이 강조되었다. 올 6월에 독일에서 개최될 G8정상회의에서는 에너지 효율 극대화를 통해 기후변화와 에너지 안보에 대처하자는 권고문이 채택될 예정이다. 초안에는 10년간 산업분야 에너지원단위 20% 저감, 20년간 건물과 제품의 에너지 소비 50% 저감, 25년간 수송에너지 40% 저감, 발전효율 개선과 열병합발전 20% 확대 같은 구체적 목표와 이를 달성하기 위한 정책과 조치가 제시되어 있다.


2. 한국의 기후변화 대응 진단

1) 한국의 온실가스 배출 현황과 전망

국제에너지기구 통계(2006)에 따르면 2004년 기준 한국은 세계 에너지소비 세계 10위이자 이산화탄소 배출량 세계 10위이다. 한국의 1인당 연간 이산화탄소 배출량은 9.61톤으로 OECD 평균 11.09톤보다 낮지만 OECD 유럽의 7.72톤 보다는 훨씬 높다. 미국과 캐나다가 포함된 북미는 무려 1인당 이산화탄소 배출량이 19.49톤에 달해 OECD평균을 끌어올렸다. 일본은 우리보다 적어 1인당 연간 이산화탄소 배출량이 9.52톤에 머물렀다. 참고로 영국은 8.98톤, 독일은 10.29톤을 기록했다. OECD국가들이 1990년에서 2004년 사이에 1인당 이산화탄소 배출량이 4.5% 증가한 것에 비해 한국은 무려 82.4%가 증가해서 극적인 대조를 보이고 있다.
전 세계적으로 동구권 국가들은 계획경제의 붕괴로 이미 이산화탄소 배출량이 크게 줄어 온실가스 감축 목표 달성이 어렵지 않은 상황이다. 하지만 지난 1990년부터 2004년 사이 서유럽 국가들도 이산화탄소 배출량이 6.5%증가하였다. 1990년에 비해 2008년에서 2012년까지 온실가스 배출량을 평균 5.2% 줄여야 하는 이들 국가들은 온실가스 감축이 매우 다급한 상황이다. 그래도 이산화탄소를 비롯하여 온실가스 배출 추이를 둔화시켜왔고 배출권 거래 등을 통해 외부에서 배출권을 매입할 수 있기 때문에 교토의정서에 규정된 감축 목표 달성이 불가능한 것은 아니다. 이에 비해 한국은 1990년에서 1997년까지 이산화탄소 배출이 크게 증가, 그 당시 이미 일본보다 1인당 배출량이 많았다. 외환위기를 겪으면서 경제활동이 침체하여 이산화탄소 배출량이 한 때 크게 감소하였으나 1999년부터 다시 계속 증가하고 있다. 그 결과 1990년에서 2004년까지 이산화탄소 배출량이 무려 104% 증가하였다. 이산화탄소 배출량 증가율이 세계 최고 수준이다. 더군다나 지난 해 정부가 유엔에 제출한 「기후변화협약에 의거한 제2차 한국 국가보고서」에선 경제의 안정 성장을 전제로 온실가스 배출량이 지속적으로 증가, 2020년이 되면 2000년에 비해 70% 더 늘어날 것이라고 전망했다. 같은 기간 동안 에너지소비효율이 높아지고 청정에너지 보급이 확대되어 이산화탄소 집약도는 점차 낮아진다는 조건에서 이 전망이 나왔다. 전망이 현실화되면 한국의 1인당 온실가스 배출량은 유럽연합이나 일본의 두 배에 달할 전망이다. 기후협상을 유리하게 이끌 포석을 깐 전망임을 감안해도 심각한 수준이다.
부문별 이산화탄소 배출 추이를 보면 전력소비의 증가에 따라 1990년에 비해 전환 부문의 비중이 15.9%에서 28.9%로 크게 늘었다. 수송부문은 17.7%에서 20%로 비중이 커졌고 배출량은 두 배 이상 늘었다. 산업부문은 배출량은 76% 정도 늘었지만 비중은 오히려 36.5%에서 35.4%로 조금 줄었다. 가정 상업부문은 비중이 27.1%에서 14.7%로 줄었고 배출량도 조금 줄었다. 전환과 수송부문에 초점을 맞춘 저감 대책이 필요한 상황이다.

2) 기후변화 대응 평가

– 협상 위주의 대응
한국 정부는 협상대책 위주의 기후변화 대응을 해왔다. 그러다보니 협상대책 마련엔 부심했지만 기후변화 대책은 소홀히 추진하였다. 인류가 직면한 가장 심각한 생태위기인 기후변화 현상을 경제적, 기술적 측면에서 보는 시각은 발달했지만 환경적 측면에서 보는 시각은 부족하다. 이런 독특한 상황이 벌어진 것은 기후변화협약 상의 한국의 지위와 한국의 실재와의 괴리에서 비롯된다. 한국은 전 세계 어떤 나라보다도 기후변화협약 체제에서 정체성에 대한 혼란이 큰 것 같다. 기후변화협약에서 부속서Ⅰ 국가에 포함되지 않으면서 현재 경제협력개발기구(OECD) 회원국인 나라는 한국과 멕시코 두 나라이다. 물론 이들 두 나라는 교토의정서 상의 배출량 목표가 설정되어 있지 않다. 그래서 한국은 멕시코 등과 협상그룹을 구성, 협상력 제고를 위한 국제 공조를 추구한다. 그런데 멕시코는 한국과 또 사정이 다르다. 멕시코는 1인당 연간 이산화탄소 배출량은 3.59톤에 불과하다. OECD 1인당 평균(11.09톤)의 1/3에 불과하다. 지난 1990년에 비해 2004년 1인당 연간 이산화탄소 배출량은 0.4% 감소를 기록했다. OECD 가입국이지만 교토의정서 상의 개도국 지위가 크게 부담스럽지 않다. 산유국과 대만, 이스라엘을 제외하면 교토 목표가 없는 나라 중에서 1인당 이산화탄소 배출량이 가장 많다.
개도국 지위에 어울리지 않게 이산화탄소 배출량이 많아, 유엔기후회의에서 상당히 불편한 위치에 처하다 보니 한국 정부는 한국의 특수한 상황을 설명하는 협상에 관심을 기울이게 된 것 같다. 여기에는 한국 정부가 낸 온실가스 배출 전망처럼 상당기간 온실가스 배출 증가가 불가피하다는 고정관념도 한 몫을 한 것 같다.
그런데 협상대책이란 기발한 논리를 만들어낸다고 해서 가능한 것이 아니다. 기후협상을 유리하게 이끌 수 있는 능력은 온실가스 저감 능력에 달려있다. 국내 정책과 조치를 통해 온실가스 저감 능력을 향상할 때만이 교토의정서 발효 이후에 전개될 추가적인 목표 설정 협상에서 유리한 고지를 점할 수 있다.
결과적으로 협상 대책에 비해 상대적으로 온실가스 저감과 기후변화 적응 대책은 소홀히 추진되었다.

– 말 뿐인 종합대책
지난 1999년부터 「기후변화협약 대응 종합대책」을 시행한 후 2005년부터 「기후변화협약 제3차 종합대책」이 지금까지 시행 중이다. 하지만 지난 8년 동안 종합대책이 성과있게 추진되었다고 보기 어렵다. 온실가스 집약도가 약간 낮아지는 경향이 있지만 같은 기간 중에 온실가스 배출량은 전 세계에서 가장 빠르게 증가했다. 가장 중요한 기후변화 대응이 에너지 효율 향상과 재생가능에너지 확대 위주의 에너지 정책 전환이지만 에너지 정책은 과거의 정책을 그대로 유지하고 있었다. 뿐만 아니라 구체적으로 종합대책이 추구하는 전체적인 온실가스 저감 목표, 세부 과제별 구체적인 목표와 수단이 분명하지 않다. 목표가 분명하지 않은 대책은 강력하게 추진하기도 어렵고 중간과정에 대한 평가를 하기도 어렵다. 그 동안 종합대책에 대한 평가와 개선안이 구체적이지 못한 것도 목표가 분명하지 않고 세부 과제가 지나치게 많은 종합대책의 특징에서 비롯된다. 그리고 세부 과제의 상당수가 기후변화대책과 상관없이 각 부처별로 다른 목적으로 기존에 추진하던 과제들이었다. 특히 한반도의 평균 기온이 1.5℃나 높아지고 태풍 루사나 매미, 폭설 등 이상기상이 연이어 발생했지만 기후변화 적응 부문은 매우 소홀히 취급되었다.

– 한 명의 전담자도 없는 방대한 대응체계
한국 기후변화 대응체계는 어느 나라에도 뒤떨어지지 않는다. 이미 지난 1998년에 국무총리와 관련부처 장관이 다수 참여하는 범정부대책기구가 출범하였다. 현재 기후변화협약 대책위원회는 국무총리를 위원장으로 해서 12명의 장관급 인사가 참여한다. 실무위원회는 국무조정실장을 위원장으로 4명의 관련 청장까지 포함, 15명의 차관급 인사가 위원이다. 그 아래 실무조정회의는 종합대책 수립의 실무를 맡는 국무조정실 경제조정관을 위원장으로 총괄대책반, 협상대책반, 에너지․산업 대책반, 환경대책반, 농림대책반, 연구개발반 등 6개 대책반장 및 관계부처 국장, 에관공 이사장, 에경연․에기연․환경정책평가연구원 원장 등을 위원으로 구성되었다. 그 아래 관련부처 담당자가 참여하는 6개의 대책반이 있다.
그런데 이 방대한 기구에서 기후변화 업무만 맡는 공무원은 한 명도 없다. 긍정적으로 보면 기후변화 대응은 특정 부처, 일부 전담 공무원의 업무로 국한되지 않기 때문에 범정부 차원에서 관심과 노력을 기울이고 있다는 해석이 되지만 부정적으로 보면 껍데기만 있고 작동하지 않는 형식적 기구로 간주될 수 있다. 국무조정실 경제조정관실엔 산업심의관 아래 사무관 한 명이 국무조정실이 해야 할 기후변화 관련 업무 통합과 조정의 실무를 담당한다. 그런데 이 사무관은 다른 산업정책 업무와 병행해서 기후변화 관련 업무를 맡는다. 지난 해 방사성폐기물처분장과 관련한 갈등이 부안에서 전국 차원으로 번지자 기후변화 관련 업무쪽은 거의 신경을 쓰지 못했다. 실무조정회의와 6개 대책반에서 가장 중요한 역할을 하는 산업자원부의 경우 자원정책과에서 기후변화협약을 담당한다. 자원정책과에서도 담당 사무관은 여러 업무 중 하나로 온실가스 저감과 관련한 업무를 담당한다. 환경부는 지구환경과 사무관이 여러 환경협약 중 하나로 기후변화협약 관련 협상 동향 파악과 교육, 홍보 업무를 담당한다. 외교통상부에선 환경협력과에서 18개의 국제 환경협약과 ‘무역과 환경에 관한 규제’의 하나로 기후변화협약 협상 대책을 담당한다. 주요 부서 사무관들도 마찬가지로 교토의정서 논의가 정체되고 국내에서 기후변화협약에 대한 관심이 시들하거나 다른 업무가 많아지면 기후협약 쪽은 별로 신경을 쓰지 못하게 된다. 해당 부처 다른 국이나 과에서 추진해야 하는 세부과제의 중간과정을 살피고 진행을 관리하는 것은 엄두도 내지 못한다.
조직과 인력관리도 심각하다. 관련부처의 담당자도 순환보직제에 따라 자주 바뀐다. 상당한 전문성과 지속적인 협상 경험이 필수적인 분야임에도 불구하고 기후협약 담당자가 자주 바뀌기 때문에 업무의 지속성과 효율성에서 문제가 생길 수 있다. 외교통상부에선 인사에서 협상업무의 연속성을 고려되는 듯 하지만 다른 부처는 이런 점이 고려되지 않고 있다. 산업자원부에선 담당 사무관의 임기를 늘이기도 했지만 결국 순환근무제의 한계를 극복하진 못했다. 주요 부서에서 기후변화와 관련한 국장, 과장, 사무관, 주무관 라인이 비슷한 시기에 다 바뀌는 경우도 있다. 에너지관리공단의 기후변화협약대책실, 에너지경제연구원과 환경정책평가연구원의 연구팀, 기상연구소 등 몇 몇 기관들이 기반 구축과 정책과 조치에 관한 정책 연구를 하고 있지만 기후변화 분야 전문인력의 양성과 지원도 별반 나아지지 않고 있다. 올해부터 기후변화협약 특성화 대학원을 지정하여 전문 인력 양성에 나선 것은 그나마 다행이다.
외교통상부, 산업자원부, 환경부 등 주요 부처가 협상대책과 정책과 조치를 둘러싸고 다양한 이견을 드러냈지만 국무조정실의 통합, 조정 기능은 제대로 작동하지 않았다. 사무관 한 사람이 실무를 맡는 현재의 상황에서 너무나 당연한 결과이다. 먼저 협상 준비와 대응에서 부처 간 협력이 되지 않는다는 지적이 많다. 당사국총회 대표는 환경부 장관이 맡고 협상 실무 책임은 외교부가 맡고 있지만 이들 부서와 에너지-산업부문의 주요 대책을 담당하는 산자부와는 이견 조율이 원활하지 않다는 것이다. 국내에서 관련 입법을 추진하거나 배출권 거래제나 CDM 운영을 둘러싸고 부처 간 주도권 다툼이 끊이지 않고 있다. 국가기후법, 지구온난화방지법 등이 제안되었지만 새로운 입법과 제도의 필요성을 공감하면서도 주무부처 문제를 풀지 못해 업무 추진이 중단되는 경우도 몇 차례 있었다.


3. 한국이 기후변화 대응에 소홀한 배경과 원인

1) 에너지정책 전환의 의지 부족

한국 정부가 기후변화 대응에 소극적인 배경에는 기존의 에너지정책을 고수하려는 에너지 정책의 보수성이 깔려 있다. 부시행정부와 호주가 교토의정서 서명을 철회한 배경도 에너지 정책의 보수성에서 비롯되었다.
기후변화 대응에 가장 적극적인 유럽연합은 에너지 안보 강화와 기후변화 대응이라는 두 마리 토끼를 잡기 위해 에너지 효율 향상과 재생가능에너지 확대를 축으로 하는 에너지 정책을 추진 중이다. 유럽연합이 펴낸 「그린 페이퍼 – 에너지 공급 안보를 위한 유럽의 전략을 향해」라는 에너지 정책 보고서에는 기후변화의 도전이 에너지를 위한 새로운 정책 틀을 제공하고 있다며 에너지 안보 강화를 위한 에너지 전략이 기후변화 대응에도 기여해야 함을 명시하고 있다.
일본의 경우 에너지 이용 효율이 가장 높은 나라이기 때문에 교토 목표 달성이 가장 어려운 나라 중의 하나이다. 하지만 일본은 과거 석유 파동을 거치면서 에너지 효율을 크게 높인 결과 에너지 절감과 산업경쟁력 강화를 동시에 달성한 경험이 있으며 온실가스 저감에 대한 사회적 수용력도 매우 높은 편이다. 교토 목표 달성을 위한 피를 짜는 노력이 산업경쟁력, 국가경쟁력 강화에 기여할 수 있다는 분위기가 형성되어 있다.
현재 유럽연합이나 일본이 1990년에 비해 온실가스 배출량이 늘어 교토 목표 달성에 황색등이 커진 상태이다. 하지만 온실가스 배출 증가 추세를 둔화시키고 있기 때문에 교토 목표 달성이 절망적인 상황은 아니다. 그런데 우리가 이런 상황에서 주목해야 할 점이 있다. 유럽연합이나 일본도 온실가스를 저감하는 것은 상당한 부담이 따르지만 이것 때문에 우리나라처럼 경제가 어렵고 경쟁력이 떨어진다는 얘기는 나오지 않는다는 것이다. 오히려 유럽연합의 자동차 이산화탄소 배출량 규제, 국제 무역에서 환경상품 무관제론 등장, 배출권 거래시장의 성장, 에너지 효율 기술과 재생가능에너지 기술의 성장 등 새로운 환경은 오히려 온실가스 저감에 경쟁력이 높은 유럽연합이나 일본에 유리한 상황을 제공한다.
한국의 경우 과거 낮은 에너지 가격에 기반한 공급 위주의 에너지 정책이 에너지다소비형 경제 구조와 사회 분위기 조성을 초래했다. 최근 부안 사태와 고유가 상황을 맞아 기존 에너지정책에 대한 반성과 혁신이 논의되고 있지만 아직까지 기존 에너지 정책이 달라지는 듯한 모습은 보이지 않는다. 에너지 정책 전환의 필요성에 일부 동감하지만 현실은 에너지 수요가 여전히 늘어나는 추세이고 이 요구에 맞게 효율적이고 안정적으로 에너지를 공급하면서 수요관리의 균형을 추구하자는 것이 산업자원부의 시각이다. 그래서 온실가스 배출 증가는 불가피하고 온실가스 저감은 심각한 경제적 부담이라는 것이 정부의 태도이다.

2) 의존해 온 하나의 불확실성 – 개도국 착시 현상

한국에서 에너지 정책 전환을 통한 기후변화 대응이 지지부진한 또 다른 이유는 한국이 교토의정서 상에서 개도국이고 한국 정부가 착시현상을 일으켜 유독 기후변화 부문에서만 이것에 집착하기 때문이다. 하지만 개도국 지위를 고수하려는 것은 OECD 회원국으로 1인당 소득 2만 달러에 이른 한국의 경제적 지위와는 걸맞지 않기 때문에 영속적일 수 없다. 당장 교토의정서 발효 후 추가적인 온실가스 저감 협상에서 다른 협상그룹들이 한국을 개도국으로 인정해 줄지 의문이다. 한국은 온실가스 배출량 세계 10위이고 1인당 배출 규모에서 동구권 시장경제 이행국가들보다 높고 OECD 유럽연합보다 높다. 역사적 누적 배출량에서도 부속서Ⅰ 국가들에 근접하고 있으며 배출량 증가 추세는 부속서Ⅰ 국가들 보다 훨씬 빠르다. 1차 공약이행기간이 끝날 무렵이면 한국은 역사적 누적 배출량이나 1인당 배출량 면에서 개도국 운운하는 것이 불가능할 것이다.
한국이 개도국이라는 착시현상에서 벗어나야 한다. 개도국 지위를 고수하겠다는 망상에서 벗어나야 한다. OECD 회원국에 걸맞게 온실가스 저감에 동참한다는 태도의 전환이 필요한다.

3) 사라진 또 하나의 불확실성 – 교토의정서 발효

교토의정서 발효가 지연되고 불투명해진 것도 한국 정부가 기후변화 대응에 소극적인 이유 중 하나이다. 2002년에 발효될 예정이던 교토의정서가 2003년, 2004년이 지나도록 발효되지 않자 국내 정책과 조치는 추진 동력이 약해졌다. 교토의정서 발효가 지연되는 상황에서도 배출권 거래제와 CDM 사업을 활발히 준비하고 추진하던 유럽연합이나 일본의 대응과는 대조적이다. 한국은 교토의정서 발효에 따른 직접적인 영향이 없기 때문에 한국 정부는 교토의정서 발효와 관계없이 저감과 적응을 위한 정책과 조치를 추진해야 했다. 교토의정서 발효가 지연되는 상황과 관계없이 기후변화협약 대책위원회는 활발히 작동했어야 했다.
이제 러시아의 비준으로 교토의정서 발효의 불투명성은 사라졌다.


4. 한국의 기후변화 대응 개선방향

1) 기후변화 대응에 대한 정부의 태도와 인식 변화

기후변화협약은 국가 경제에 상당한 영향을 미치는 경제협약이자 산업경쟁력을 좌우할 기술협약이기 이전에 기후변화라는 생태적 위기를 완화하기 위한 환경협약이다. 한국도 기후변화에 일정한 책임이 있고 그리고 기후변화의 부정적 영향에서 한반도도 비켜날 수 없음을 인식하고 기후변화 완화와 적응에 적극 대응하는 정부의 태도 전환이 필요하다. 적어도 감당할만한 수준으로 기후변화를 완화하기 위해선 2100년까지는 지금 온실가스 배출량의 50%에서 70%를 줄여나가야 한다. 산업화된 국가는 훨씬 많은 양을 줄여야 하고 개도국도 일정한 수준에서 온실가스 배출량이 억제되도록 정책과 조치를 취해야 한다.
특히 한국 정부는 교토의정서 상의 개도국 지위에 의존해선 안된다. 한국은 명실상부한 산업화된 국가이고 기후변화에 일정한 책임도 있는 선진국 그룹임을 인식해야 한다. 교토의정서 상의 개도국 지위는 상대적으로 온실가스 배출 추세를 둔화시키기 어려운 한국의 특수성을 극복하는 지렛대 정도로 활용해야 지 정체성을 부정하고 현실을 왜곡하면서 개도국 지위에 매달려선 안된다. 길게 보면 지금의 개도국 지위라는 것이 온실가스 저감 능력을 키우고 적응 대책을 촉진하는데 걸림돌이 되고 궁극적으로 기후협상에서 운신의 폭을 좁히는 결과를 낳을 수 있음을 인식해야 한다.

2) 재생가능에너지 위주의 에너지정책 전환

중장기적으로 재생가능에너지에 기반한 에너지 전환을 통해서만이 에너지 안보 강화와 기후변화 완화라는 두가지 목표를 달성할 수 있다. 지금 온실가스 배출량의 50%이상을 줄이면서 복지의 수준을 유지하는 길은 화석연료를 재생가능에너지로 전환하는 것이다. 2002년 요하네스버어그에서 열린 지구정상회의에서도 재생가능에너지 확대가 지속가능한 발전의 최우선 과제라는 것에 대해 국제적인 공감대가 형성되었다. 그리고 재생가능에너지 전환은 현실에서 가능하다. 유럽연합이 이미 재생가능에너지 확대에 기반한 기후보호 전략을 추진 중이다. 유럽연합은 재생가능 에너지 사용을 통해 온실가스 배출량을 줄여 기후변화를 완화하는 활동을 가장 활발히 하고 있다. 교토의정서에 따라 1990년에 비해 2008년에서 2012년 사이에 온실가스 배출량을 8% 줄여야 하는 유럽연합은 2010년까지 1차 에너지의 12%를 재생가능 에너지로 공급하는 계획을 추진 중이다. 독일 환경부는 「생태적으로 최적화된 재생가능 에너지 이용 확대」라는 정책보고서에서 2050년까지 에너지 공급의 절반 이상을 재생가능에너지로 충당하는 정책을 추진하여 1990년 기준으로 2020년까지 이산화탄소의 40%, 2050년까지 80%를 줄일 수 있다고 보고 있다. 같은 맥락에서 네덜란드는 2020년까지 온실가스의 30%, 스웨덴과 영국은 2050년까지 60%, 프랑스는 2050년까지 75%를 저감할 계획이다.
온실가스를 줄이는 해결책으로 재생가능 에너지를 이용하는 편익은 매우 크다. 아래 표는 유럽연합이 계획대로 2010년까지 재생가능 에너지 비중을 12%로 높이면 재생가능 에너지 개발을 통해 2010년에 이산화탄소를 3억2천만톤 줄일 수 있음을 보여준다. 이 저감량은 유럽연합의 온실가스 감축 목표량의 95%에 달한다. 재생가능에너지 증가 추세를 보수적으로 연장할 경우 유럽연합은 2020년까지 재생가능 에너지 비중을 20%로 높일 수 있고 이산화탄소를 연간 7억2천8백만톤 줄일 수 있다. 이를 통해 1990년 대비 유럽연합 온실가스 배출량을 17.3%까지 줄일 수 있다.

2010년2020년풍력 99 236 태양광 2.2 24 바이오매스 176 326 수력 23 35 지열 5.8 15 태양열 14 92 재생가능 에너지 합계 320 728 1990년 기준 유럽연합 15개국 총 온실가스 배출량 중 % 7.6 % 17.3 % 표. 유럽연합에서 재생가능 에너지 확대를 통한 이산화탄소 저감 (백만톤)

국내에선 원자력 확대를 온실가스 저감 수단으로 이용하자는 주장이 많다. 원자력 발전은 발전과정에서 온실가스를 거의 배출하지 않는 것은 분명하다. 그러나 온실가스 저감에 상당히 노력하는 유럽 국가들은 온실가스 저감을 명분으로 원자력을 거론하지 않는다. 독일, 스웨덴, 벨기에, 영국 등은 원자력 확대 중지 나아가 원전의 점진적 폐쇄를 추진 중이다. 원자력은 원자력 안전, 폐로와 방사성폐기물 처분 등을 둘러싼 갈등을 유발하기 때문에 온실가스 저감과는 별개로 논의되어야 한다. 기후변화협약에서도 원자력 발전을 비용효과적인 온실가스 저감을 위해 도입된 청정개발체제에선 인정하지 않기로 한 것도 같은 이유 때문이다.

3) 저감 목표 설정과 대책

목표가 없이는 협상도 국내 정책 및 조치도 방향성을 가지고 추진될 수 없다. 한국 정부는 2차 공약기간(2013-2017년)에는 온실가스 의무감축에 참여해야 할 형편이다. 이런 상황에서 눈치만 살피다 억지로 떠밀려 온실가스 의무감축에 참여하는 것보다는 책임있는 국제사회의 일원으로서 적절한 의무를 다할 것을 약속하는 것이 합리적인 협상 정책이다. 이러한 한국의 능동적인 참여는 위기에 처한 기후변화협약에 새로운 생기를 불어 넣고 새롭고 창의적인 협상 전개에 도움이 될 것이다. 한국이 예정된 부담을 스스로 지면서 선진국을 압박하고 개도국을 견인하여 정체된 기후변화협약을 끌어올리는 지렛대 역할을 한다면 한국의 외교적 위상도 크게 높일 수 있을 것이다. 한국이 의무부담에 참여하는 방식은 다양하게 열어 둘 수가 있다. 지금 일각에서 논의되는 것처럼 다단계 방식 또는 온실가스 집약도 방식은 아직 개도국 지위를 유지하는 한국이 제시가능한 안이다.
온실가스 저감 목표 설정에 맞추어 종합대책 수립 시 목표 기간 동안 전체적으로 얼마 정도 온실가스를 줄일지, 세부 과제를 통해 온실가스 감축 효과를 어느 정도 기대하는 지 구체적으로 설정해야 한다. 과거처럼 기존의 각 부처 사업계획에 추상적으로 온실가스 감축의 의미를 덧붙이는 식이 아니라 가정․상업, 수송, 산업, 전환 부문 별로 온실가스 감축 전략을 수립하고 세부 분야별로 구체적인 온실가스 감축 목표를 달성하기 위한 과제를 수립하여 추진해야 한다.
저감 못지않게 적응 조치도 강력히 추진되어야 한다. 기후변화 관측에 관한 기초 연구가 활성화되어야 하며 방재와 재해 대책에 ‘기후변화 적응’개념이 포함되어야 한다.

4) 대응체제 개편

기후변화 대책을 일관성있게 끌어가고 각 부처별 과제 추진 상황을 점검하고 평가하기 위해 국무조정실에 ‘기후변화 기획단’을 신설하여 운영해야 한다. 적어도 한국에서 몇 명의 공무원은 기후변화 업무에 연속성있게 전념해야 한다. 국무조정실은 기후변화 기획단 운영을 통해 부여된 본연의 역할인 기후변화 대책 통합과 조정 기능을 원활히 할 수 있을 것이다.
주요 부처에서도 부처 내 핵심 과제를 추진하면서 타 부서 추진을 점검하고 평가하는 기후담당 사무관을 두어야 한다. 그리고 기후변화 업무의 연속성을 고려하여 국장, 과장, 사무관, 주무관의 인사 이동을 해야 한다.
그리고 견제와 보완 차원에서 지속가능위원회가 기후변화협약 문제에 대해 대통령에게 자문하고 그 결과가 효율적으로 시행되도록 각 부처 단위 대응체계 구축 및 시스템화가 중요하다.

5) 인식 제고와 기반 구축

이미 거래 시장이 급신장하는 중인 배출권 거래제의 시행은 기업들에겐 새로운 환경 변화를 의미한다. 이런 변화는 온실가스 저감 목표가 있는 선진국의 기업에만 적용되는 것이 아니라 국제 경쟁을 하는 국내 기업들에게도 직․간접적으로 영향을 미칠 것이다. 그래서 기업 차원의 기후변화협약 대응도 시급하다. 정부는 기업들이 온실가스 감축에 적극 참여하도록 조기 참여(Early Action) 체제를 안정적으로 구축해야 한다. 그리고 배출권 거래나 CDM 등 기업 경영에 영향을 미치는 관련 동향에 대해서도 신속하게 정보를 수집하고 제공하여 기업들이 기후변화 대응을 경영의 고려 사항으로 인식하도록 유도해야 한다.
시민들이 기후변화문제에 관심이 적은 데에는 지방자치단체의 책임도 크다. 지방자치단체 차원에서도 교통, 에너지, 건물, 산업, 농업 등 관련 분야에서 온실가스 감축을 어떻게 할 지 전략을 수립해야 한다. 이를 위해 에너지조례가 조속히 자치단체별로 마련되어야 하며 지방의제21 차원에서도 온실가스 감축 실천을 적극 추진해야 한다. 물론 에너지조례가 실효성을 갖도록 에너지관련법에서 근거조항을 신설해야 한다.
국내 언론이 상대적으로 기후변화의 심각성이나 기후변화협약 논의의 흐름, 기후변화 대응 노력 등에 관한 보도에 인색한 것도 시민들이 기후변화 문제에 관심이 적은 원인 중 하나이다. 예를 들어 그 동안 기후변화협약 당사국총회가 11회나 있었지만 언론사에서 독자적으로 기자나 특파원을 파견한 경우는 거의 없고 대부분 출입처의 지원으로 대표취재단이 당사국총회를 취재, 보도하였다. 이들 취재단은 출입부서(대부분 환경부)의 지원을 받아서인지 환경부 장관의 동향과 연설을 중심으로 기후회의를 소개하는 활동에 그쳤다. 상대적으로 기후회의를 취재하면서 다양한 쟁점과 심각한 논의, 기후변화의 심각성과 기후변화 대응 동향 등을 시민들에게 알리는 노력을 게을리 했다. 물론 시민들이 기후변화문제에 대해 관심이 적은 것이 언론의 소극적인 보도 행태에 영향을 미쳤지만 다른 한편 온실가스 감축을 비용이나 부담으로만 여기는 치우친 관점이 언론에 팽배한 것도 이 같은 현상에 작용했을 것이다. 앞으로 기후변화에 대응하는 사회 여건 성숙을 위해 언론의 역할이 더 강화되어야 한다.
환경단체들도 국내에선 기후변화의 심각성을 시민들에게 알리고, 시민들이 에너지를 절약하고 재생가능에너지 이용에 앞장서도록 계도하는 한편 기후변화에 대응하는 적절한 체계와 제도가 갖추어 지도록 정책을 제안하고 참여하는 역할을 해야 한다. 특히 수송 부문 연료 절감을 위해서는 시민들의 에너지절약 실천이 매우 중요한 역할을 한다.

인천환경운동연합

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